我国工程合同保证保险制度存在的主要问题及解决途径

一、引言

       西方发达国家的合同保证保险业务起步与发展的时间较长，最早的建筑工程合同保证是酝酿和诞生可以追溯到1791年。经过两个多世纪的探索与发展，时至今日已经形成较为完善的运行机制和法律体系，对国家信用效果和经济效益的保障作用发挥得较为充分。但反观中国的建筑工程合同保证保险，只是在改革开放初期的20世纪80年代，随着中国利用世界银行贷款和“三资”建设项目的增多，这些项目在实施过程中逐渐将工程保险作为其管理的国际惯例引入，并逐步在中国获得认同和发展。因此，可以说，总体上工程合同保证保险在我国是典型的舶来品，人们普遍对此还较为陌生。

       工程合同保证最主要的意义在于全面保护业主(权利人)的合同权益,提升承包商(义务人)的信誉,促进建筑市场上优胜劣汰机制的形成,推动建筑市场走向成熟和规范。当前,我国建筑市场发育很不完善,一方面市场主体的信誉观念和履约意识还较为薄弱,恶性竞争、工程腐败、拖欠工程款和农民工工资、偷工减料和以次充好等现象还较为严重,市场对工程合同保证保险存在强劲的需求。另一方面,中国庞大的建筑市场也预示着工程合同保证保险将具有极为广阔的市场前景,理应成为保险公司极为重要的业务增长点和利润来源。因此,建立完善的工程合同保证保险制度,既是我国工程建设行业的客观需要,也是我国保险业自身发展的现实需求。

二、我国工程合同保证保险制度存在的主要问题

(一)市场主体认知不足，建筑工程合同保证保险投保率低规模小

       由于起步较晚,宣传不足等原因,我国建筑市场主体对工程合同保证保险认知不多,对其重要性更是缺乏应有的理解,甚至在很大程度上将保证保险视为一种不必要的“负担”。建筑市场是个明显的买方市场,发包方(业主)掌握着主动权,通常能够自由地在众多承包商中选择一个其自认为满意的承包商。况且,在现行公共工程投资体制下,由于缺乏相应的监督、制约和惩罚机制,投资主体往往并非一定选择具有最佳履约条件和能力的承包商。更为重要的是,如果发包方选择经保险公司承保的承包商的话,保费成本往往还会最终转嫁给发包方,成为发包方的“额外”负担。这对于拥有发包自主权的业主来说,显然难以接受。对于承包商来说,一方面需要向保险公司提供较为严格的“反担保”(我国保险公司经营工程合同保证业务中的习惯做法),占用其大量的银行信用,另一方面即使发生违约事故,保险公司在履行了赔偿职责后仍然要向承包商进行追偿(这是保证保险与普通保险制度最根本的区别之一)。这样一来,承包商就似乎没有得到任何的好处,因而容易产生对工程合同保证保险的抵触心理,对工程合同保证保险业务的推广,造成很大的负面影响。

       相关资料显示，美国工程项目的投保率在90%以上，根据中国建设部工程质量安全监督与行业发展司的统计数据，全国每年的建筑工程保险费仅为建筑安全工程投资量的0.2%左右；国内工程项目的投保率不足10%。

(二)保证保险制度本身的服务优势未得到有效体现

       保证保险的基本宗旨是巩固承诺,确保履约,而不仅仅是在违约事故发生后再进行简单的货币补偿。这是最符合工程项目业主现实需求的理想结果,也是保证保险机制相比普通民事担保机制而言最大的优势之一。为此,保险人通常需要在承保前进行严格而细致的资信调查,在保险期内对承保项目进行适时监控,一旦出现可能造成承包商(保证保险中的义务人)违约的任何情形,则立即采取诸如融资支持、技术援助、工程转包等多种履责方式来避免工程违约事故的最终发生,从而保障业主的合同权益不受实质性损害。但我国保险公司在实务经营中,并未充分领悟保证保险经营中的这些基本要求,而是按照通常的传统商业保险经营模式来经营保证保险,“重保费、轻管理”的思维模式长期存在,导致保证保险制度的服务优势无法得到有效体现,难以激发市场需求,也无法在与普通民事担保机制的竞争中获取优势。

(三)市场承保主体多元化化和运作不规范

       就建筑工程合同保证保险承保主体而言，西方成熟的市场是以保险公司作为承保主体，而在国内，建筑工程合同保证保险业务的承保主体是多元的，主要是银行、担保公司等金融机构，很少有保险公司承保这项业务，而且实际上银行作为承保主体几乎包揽了整个保证人市场。比如，北京市建委于2004年6月印发的《关于在建设工程发包承包活动中设定保证担保的若干规定》中明确规定，“保证人应当是在中华人民共和国境内依法设立的银行、保险公司或担保公司等机构”。也正是因为中国建筑工程合同保证保险市场承保主体的多元化，从而造成其运作不规范，主要表现为：承保机构出具的保证格式不统一，合同保证保险的品种不合理，尚未制定标准的保证费率等。

(四)缺乏有效的社会中介服务体系

       专业化分工有助于提高经营效率已是不争的事实,从国外工程合同保证保险的实践来看,社会中介服务机构功不可没,如美国工程合同保证保险展业过程,基本上都是通过保险代理机构完成的。建筑市场上保险经纪人、保险代理人、工程风险管理咨询公司以及权威性的工程质量鉴定机构等,都对工程合同保证保险的经营起着重要的中介和鉴证作用。目前,我国保险公司自身人才、经验和技术均不足,对于建筑领域大量复杂的专业性事务往往还难以胜任,或者说即使能够胜任也是极其不经济的,这就更需要健全的社会中介服务组织提供业务代理、管理咨询、项目监理以及风险事故鉴定等服务。而我国目前这类中介组织还很不健全,中介服务严重缺失,对工程合同保证保险业务经营的诸多环节构成硬约束。

(五)工程建设领域的信用缺失问题极为严重

       对投保申请人信用状况的全面掌握,是保证保险经营中保险人决定是否承保的关键。从工程合同保证保险业务最发达的美国来看,不仅具有严格的失信惩戒机制迫使承包商放弃任何主观违约企图,认真履约;还有各种信用调查公司提供的信用排名、信用等级及各种分析报告等,使保险公司很容易全面掌握投保人的信用状况,从而迅速做出准确合理的承保风险评估。由于特殊的历史和文化等诸多方面的原因,我国社会普遍缺乏信用制度和信用文化。反映到建设工程承包市场上,最突出的问题就是对承包商缺乏一套行之有效的信用审查与管理制度,尤其是违约惩戒机制。由于缺乏必要的信用约束,近年来,我国建筑市场上承包商无故延期和质量低劣等现象屡禁不止,给工程合同保证保险制度带来极大的赔付风险。另一方面,我国有关工程建设领域的信用信息散落在建委、银行、保险公司和专、兼业担保机构等之中,各部门的信用信息往往是不完整的且相对孤立,不仅保险公司自身无法掌握足够的信息,也缺乏相应的外部信用服务机制,保险公司难以对承包商的信用状况和履约能力做出准确的评判,这在很大程度上导致保险公司不得不压抑承保欲望,拱手将工程建设领域担保市场让给了商业银行和一些专业担保公司。

三、突破我国工程合同保证保险制度困境的基本思路和方法

       针对我国工程合同保证保险制度面临的主要问题,要突破我国工程合同保证保险制度发展的困境,笔者认为,以下几个方面需要引起高度重视：

(一)加强对工程合同保证保险的宣传和推广力度

       工程合同保证制度在国外已有上百年的历史。在美国等发达国家,保险公司为工程合同项目提供保证早已成为一种惯例。而在我国,建筑市场主体对此却还非常陌生。在建设行政部门的积极推动下,虽然建筑市场对第三方保证已经具有一定的认识,但也主要是限于商业银行和担保公司提供的民事担保行为,对保险公司开展的工程合同保证保险业务还普遍缺乏了解,甚至个别地区尚只接受银行和专业担保公司开展的保函业务。事实上,保证保险制度相比普通民事担保制度而言,在满足客户(保证保险中称权利人)的现实需求和交易成本方面都具有较为明显的优势,在保险与保证一体化作业方面也会给客户带来极大的便利。为此,中国保险监督管理委员会、中国保险行业协会以及各大保险公司等相关机构应协同建设行政管理部门,加强对工程合同保证保险业务的宣传力度,让市场主体(业主和承包商等)了解保证保险的性质与功能,尤其是保险公司在风险防范和化解以及交易成本控制等方面的突出优势,让市场主体在对第三方保证手段的选择中,能正确认识和选择保证保险机制。

(二)充分发挥保证保险制度的服务优势

       保证保险制度的基本宗旨是确保履约,确保权利人的合同权益不受实质性损害。要做到这一点,保险公司首要的就是必须加强承保审核,构建科学的承保审核指标体系。保证保险承保审核的基本标准有三个,即品质(character)、能力(capacity)和资本(capital),也即所谓的“ 3C”承保标准,其中的每一个标准又可以细化为若干个操作性指标。因此,我国保险公司必须根据实际情况,将保证保险承保审核的基本标准细化为具有可操作性的具体指标。在我国当前社会信用缺失极为严重的情况下,尤其需要突出有关承包商(义务人)道德品质方面的指标。另一方面,保险公司还应积极加强对承保项目的适时监控,一旦发现任何可能出现违约的征兆,都应积极与承包商进行沟通,并可采取对其提供融资支持,或将项目接管后重新转包等多种方式来履行其保险责任,尽力确保工程项目的顺利进行,避免工程业主(权利人)的合同权益受到实质性影响。

       当然,工程合同保证保险制度服务优势的有效体现离不开大批高层次的复合型人才队伍,而人才的匮乏是我国保证保险业务开展不得不面临的一个难题。为此,保险公司必须采取切实措施,加强人才队伍素质建设。保险公司应积极考虑从建筑领域引进大量具有建筑专业知识背景又具有丰富实践经验的工程技术类人才进行保险教育培训,并适当考虑从国外保险公司引入一批具有丰富从业经验的各类高级人才。同时,还应与美国忠诚与保证保险协会(TheSurety＆FidelityAsso-ciationofAmerica,简称SFAA)等行业组织和一些在保证保险界享有盛誉的国外大型保险公司(如StPaulTravelersGroup和ChubbSurety等)加强沟通和协调,选拔优秀人才赴美国培训和锻炼,这样更便于我国工程合同保证保险制度与国际接轨。

(三)完善相关法律法规

       工程合同保证保险经营不仅需要遵循《保险法》和《合同法》,还必须接受《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》以及相关地方法规的约束。我国现行的《保险法》和《合同法》中还缺乏对保证保险的较为明确的规定。同时,由于长期以来我国保险公司极少介入工程保证领域,我国现行的有关建筑工程担保领域的法律法规基本上都是针对商业银行和普通民事担保公司,对于保险公司如何介入工程担保市场以及应遵循的具体规范,目前还没有较为明确的规定,中国保险监督管理委员会、最高人民法院以及建设部等相关政府机构也没有出台明确的指示。这就使得保险公司开展工程合同保证保险业务带有一定的“盲目性”。因此,中国保监会、司法部以及建设部等相关部门应加强协调,对现行有关法律制度和规章进行修订,尽快出台工程合同保证保险经营的具体规范。

(四)完善中介服务体系

       在特定的领域或业务环节借助中介机构的支持是保险公司成功开展工程合同保证保险业务的一个必要条件,这对于普遍缺乏建筑行业专业知识背景的中国保险公司来说,显得尤为必要。我国目前的保险中介机构从数量上说已经达到了一定的规模,但这些机构大多同保险公司一样,普遍缺乏建筑工程领域的专业知识和实践经验,还难以有效胜任工程合同保证保险制度的中介功能。因此,培育一批具有建筑领域专门知识和实务经验的保险中介机构是很有必要的。当前,应该鼓励和支持一批愿致力于工程合同保证中介服务的中介机构引进和培养相关人才,尤其应鼓励一批专业代理公司积极做好相应的人才和技术储备,以便在工程合同保证保险业务推广和保险服务方面起到积极的支持作用。此外,考虑到工程合同保证的特殊性,笔者认为,当前应该积极鼓励一批具有工程经验的经济主体如注册建筑师、注册结构工程师和注册监理工程师以及注册造价师等,通过多种形式组建专业化的保险中介机构,为保险人经营工程合同保证业务提供重要的代理、经纪、咨询、监控和鉴证等诸多中介服务。

(五)积极参与建筑市场信用建设,共享企业信用档案

       建筑市场严峻的信用缺失问题,已引起政府相关部门的高度重视。建设部要求各地按照《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》、《建筑市场诚信行为信息管理试行办法》和《全国建筑市场责任主体不良行为记录基本标准》等有关规定,加快建筑市场信用体系建设。当前,建设行政部门的干预力度较大、业界要求诚信规范的呼声高涨,保险公司在长期的工程保险业务中也积累了一定的企业信用信息。因此,保险公司应当积极参与建筑市场信用建设,与建设主管部门、行业协会、中介机构和担保公司等一起,制定统一的综合信用评价标准,建立动态的建筑市场主体(企业法人、项目经理人)的信用及经济能力标准跟踪体系。以其承接工程的历史情况作为基础数据,依据动态财务报表预测未来的可能盈利及经济能力等,将相关数据信息汇总后形成动态的可共享的企业综合信用档案,作为承保审核的重要依据。这样,既可以简化烦琐的承保审核程序,节约业务成本,又可以最大限度地保证承保风险评估的合理性。